Posted In: Temática Negra . By Yoná Valentim
Por: José Maurício Arruti
permalink http://cenbrasil.blogspot.com/2008/08/uma-viso-da-conjuntura-quilombola.html
O governo Lula representou, em um primeiro momento, a retomada das condições institucionais de regularização de territórios quilombolas, em especial com o decreto presidencial 4788, de 2003, que revogou o decreto 3912 de 2001 de Fernando Henrique Cardoso e restituiu a eficácia ao artigo 68 (ADCT/CF-88). Desde então, porém, muito em função dos efeitos práticos desta retomada e da contradição em que ela entrou com os interesses políticos e econômicos tanto dos grandes proprietários de terras, quando do Programa de Aceleração do Crescimento, do próprio governo, nós assistimos ao desenho de uma conjuntura senão francamente desfavorável à causa quilombola, no mínimo contraditória e ambígua.
O decreto de 2003 estabeleceu o Incra como o responsável pelo processo de regularização fundiária das comunidades quilombolas, incorporando a possibilidade de desapropriações, estabelecendo a titulação coletiva dos territórios (um titulo inalienável em nome da associação representativa da comunidade) e adotando o princípio do auto-reconhecimento, conforme previsto na Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), ratificada pelo Brasil em 2002. Estes últimos aspectos são importantes e inovadores na medida em que incorporam uma perspectiva comunitarista ao artigo constitucional: torna-o um direito de coletividades e não de indivíduos, assim como atribui à noção de "terra" a dimensão conceitual de "território". Isso significa deixar de conceber a terra quilombola não apenas como o espaço diretamente ocupado ou como o resultado da relação entre um determinado número de hectares por número de famílias, para passar a ser pensado como espaço constituído social e simbolicamente, que leva em conta seus usos, costumes e tradições, recursos ambientais imprescindíveis à sua manutenção, reminiscências históricas que permitam perpetuar sua memória etc.
Para que essa nova legislação tivesse efeito, porém, ainda era necessário editar normas internas ao Incra, o que só foi realizado em 2005. A partir de então, o órgão passou a firmar convênios com as universidades públicas (em geral com os departamentos de Antropologia) tendo em vista a realização dos laudos de identificação territorial, cujos primeiros resultados começaram a aparecer a partir de 2006. Em paralelo a isso, no plano das políticas públicas, o decreto também deu origem a toda uma linha de políticas públicas ou programas especiais voltados à população quilombola, unificadas em um orçamento especial, denominado Programa Brasil Quilombola, que prevê linhas de crédito e convênios entre os diferentes órgãos do Estado responsáveis pela preservação cultural e ambiental e pelo desenvolvimento de infra-estrutura necessária ao desenvolvimento das comunidades.
As políticas públicas geradas a partir daí, concentradas na Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e no Programa de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia (PPIGRE) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), dividem-se entre aquelas geradas especificamente para as comunidades quilombolas e aquelas que representam apenas a previsão de uma cota especial de recursos de políticas de caráter universal para as populações quilombolas. Um balanço dessa conversão do tema em objeto de políticas públicas, assim como as suas implicações sobre as formas que a "política de reconhecimento" tem assumido no Brasil ainda esta por ser realizado.
Mas, como dizíamos, esses dois grandes blocos de ações do governo com relação às populações quilombolas – da política fundiária e das demais políticas públicas – acabaram por configurar uma conjuntura contraditória e ambígua por parte do governo e de franco ataque por parte da grande imprensa e dos interesses de grandes proprietários, que aquela ainda representa. Há, efetivamente, uma situação de insegurança dos direitos quilombolas, isto é, uma situação na qual não temos certeza de que tais direitos serão efetivados. Os mecanismos que produzem tal insegurança são de natureza variada: orçamentários, normativos e jurídicos.
Contra o decreto vêm sendo propostos Projetos de Lei com o objetivo de anular os seus efeitos no todo ou em parte, assim como ainda encontra-se em curso uma Ação Direta de Inconstitucionalidade. Uma verdadeira batalha parlamentar e jurídica que acaba se manifestando no campo social por meio da organização de manifestações contrárias à regularização das terras quilombolas na grande imprensa. A partir de 2007 há a multiplicação dessas matérias, publicadas nas primeiras páginas de jornais como O Globo e o Estado de São Paulo, ou divulgadas em telejornais de grande visibilidade, quase sempre baseadas na constante reafirmação do significado colonial e imperial de quilombo e acompanhadas de acusações graves e violentas de falsificação identitária por parte das comunidades quilombolas e do Incra. Toda esta campanha é arma fundamental para alimentar a insegurança jurídica dos direitos quilombolas, na medida em que, se de um lado, a legislação nacional cria novas e importantes figuras de direito, como o conceito de "comunidades quilombolas", que permite a emergência de novos movimentos sociais, de outro lado, quando os conflitos envolvendo tais movimentos chegam aos tribunais, os juízes reinterpretam tais conceitos de forma a restringir a aplicação de tais direitos, voltando atrás com relação à interpretação de outros juízes.
Como forma de mediar as perdas políticas que ameaçam ocorrer com a queda do decreto presidencial, o governo federal parece ter assumido o ônus de incorporar o contraditório imposto pela oposição ao tema na forma de uma nova proposta de reformulação da Instrução Normativa interna ao Incra, abrindo um novo campo de disputas, que agora o opõe o próprio governo ao movimento quilombola, suas entidades de assessoria e antropólogos. Assim, se de um lado, a legislação nacional inclui leis que estão entre as mais progressistas do mundo, por meio da assinatura de diversos acordos e convenções internacionais, de outro lado, no momento de realizar tais leis, o governo cria normas menores, internas às agências de Estado responsáveis por executar tais leis, que estabelecem processos demorados e repletos de obstáculos técnicos e administrativos, e de limitações conceituais.
Finalmente, enquanto tais disputas correm, há uma aparente multiplicação de políticas públicas voltadas aos quilombolas, mas cujo significado histórico ainda está por ser analisado. Elas representariam apenas uma forma de atenuar a ausência de uma política fundiária dirigida à regularização dos territórios quilombolas? Representariam, por outro lado, uma importante inflexão no racismo institucional que marca o Estado brasileiro, com importantes conseqüências para a auto-estima e inserção social e política das comunidades locais? Representaria uma combinação contraditória e aberta de ambas as coisas? Ainda assim, para além destas contradições, ainda há a insegurança orçamentária que atinge a efetivação de tais políticas: se de um lado, o governo faz previsões orçamentárias generosas para políticas destinadas à implantação de políticas públicas, anunciando-as com grande alarde, de outro lado, o governo simplesmente não gasta tal orçamento, executando parcelas mínimas das atividades previstas.
Diante de uma conjuntura tão complexa, aceitamos o desafio de oferecer ao público mais amplo, por meio deste número de Tempo e Presença Digital, uma série de artigos produzidos por especialistas, sobre os diversos temas que compõe tal conjuntura. Assim, damos continuidade ao nosso compromisso de monitoramento do tema, assim como de multiplicação dos espaços de reflexão e de colaboração entre acadêmicos, assessores e militantes.
O decreto de 2003 estabeleceu o Incra como o responsável pelo processo de regularização fundiária das comunidades quilombolas, incorporando a possibilidade de desapropriações, estabelecendo a titulação coletiva dos territórios (um titulo inalienável em nome da associação representativa da comunidade) e adotando o princípio do auto-reconhecimento, conforme previsto na Convenção 169 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), ratificada pelo Brasil em 2002. Estes últimos aspectos são importantes e inovadores na medida em que incorporam uma perspectiva comunitarista ao artigo constitucional: torna-o um direito de coletividades e não de indivíduos, assim como atribui à noção de "terra" a dimensão conceitual de "território". Isso significa deixar de conceber a terra quilombola não apenas como o espaço diretamente ocupado ou como o resultado da relação entre um determinado número de hectares por número de famílias, para passar a ser pensado como espaço constituído social e simbolicamente, que leva em conta seus usos, costumes e tradições, recursos ambientais imprescindíveis à sua manutenção, reminiscências históricas que permitam perpetuar sua memória etc.
Para que essa nova legislação tivesse efeito, porém, ainda era necessário editar normas internas ao Incra, o que só foi realizado em 2005. A partir de então, o órgão passou a firmar convênios com as universidades públicas (em geral com os departamentos de Antropologia) tendo em vista a realização dos laudos de identificação territorial, cujos primeiros resultados começaram a aparecer a partir de 2006. Em paralelo a isso, no plano das políticas públicas, o decreto também deu origem a toda uma linha de políticas públicas ou programas especiais voltados à população quilombola, unificadas em um orçamento especial, denominado Programa Brasil Quilombola, que prevê linhas de crédito e convênios entre os diferentes órgãos do Estado responsáveis pela preservação cultural e ambiental e pelo desenvolvimento de infra-estrutura necessária ao desenvolvimento das comunidades.
As políticas públicas geradas a partir daí, concentradas na Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e no Programa de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia (PPIGRE) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), dividem-se entre aquelas geradas especificamente para as comunidades quilombolas e aquelas que representam apenas a previsão de uma cota especial de recursos de políticas de caráter universal para as populações quilombolas. Um balanço dessa conversão do tema em objeto de políticas públicas, assim como as suas implicações sobre as formas que a "política de reconhecimento" tem assumido no Brasil ainda esta por ser realizado.
Mas, como dizíamos, esses dois grandes blocos de ações do governo com relação às populações quilombolas – da política fundiária e das demais políticas públicas – acabaram por configurar uma conjuntura contraditória e ambígua por parte do governo e de franco ataque por parte da grande imprensa e dos interesses de grandes proprietários, que aquela ainda representa. Há, efetivamente, uma situação de insegurança dos direitos quilombolas, isto é, uma situação na qual não temos certeza de que tais direitos serão efetivados. Os mecanismos que produzem tal insegurança são de natureza variada: orçamentários, normativos e jurídicos.
Contra o decreto vêm sendo propostos Projetos de Lei com o objetivo de anular os seus efeitos no todo ou em parte, assim como ainda encontra-se em curso uma Ação Direta de Inconstitucionalidade. Uma verdadeira batalha parlamentar e jurídica que acaba se manifestando no campo social por meio da organização de manifestações contrárias à regularização das terras quilombolas na grande imprensa. A partir de 2007 há a multiplicação dessas matérias, publicadas nas primeiras páginas de jornais como O Globo e o Estado de São Paulo, ou divulgadas em telejornais de grande visibilidade, quase sempre baseadas na constante reafirmação do significado colonial e imperial de quilombo e acompanhadas de acusações graves e violentas de falsificação identitária por parte das comunidades quilombolas e do Incra. Toda esta campanha é arma fundamental para alimentar a insegurança jurídica dos direitos quilombolas, na medida em que, se de um lado, a legislação nacional cria novas e importantes figuras de direito, como o conceito de "comunidades quilombolas", que permite a emergência de novos movimentos sociais, de outro lado, quando os conflitos envolvendo tais movimentos chegam aos tribunais, os juízes reinterpretam tais conceitos de forma a restringir a aplicação de tais direitos, voltando atrás com relação à interpretação de outros juízes.
Como forma de mediar as perdas políticas que ameaçam ocorrer com a queda do decreto presidencial, o governo federal parece ter assumido o ônus de incorporar o contraditório imposto pela oposição ao tema na forma de uma nova proposta de reformulação da Instrução Normativa interna ao Incra, abrindo um novo campo de disputas, que agora o opõe o próprio governo ao movimento quilombola, suas entidades de assessoria e antropólogos. Assim, se de um lado, a legislação nacional inclui leis que estão entre as mais progressistas do mundo, por meio da assinatura de diversos acordos e convenções internacionais, de outro lado, no momento de realizar tais leis, o governo cria normas menores, internas às agências de Estado responsáveis por executar tais leis, que estabelecem processos demorados e repletos de obstáculos técnicos e administrativos, e de limitações conceituais.
Finalmente, enquanto tais disputas correm, há uma aparente multiplicação de políticas públicas voltadas aos quilombolas, mas cujo significado histórico ainda está por ser analisado. Elas representariam apenas uma forma de atenuar a ausência de uma política fundiária dirigida à regularização dos territórios quilombolas? Representariam, por outro lado, uma importante inflexão no racismo institucional que marca o Estado brasileiro, com importantes conseqüências para a auto-estima e inserção social e política das comunidades locais? Representaria uma combinação contraditória e aberta de ambas as coisas? Ainda assim, para além destas contradições, ainda há a insegurança orçamentária que atinge a efetivação de tais políticas: se de um lado, o governo faz previsões orçamentárias generosas para políticas destinadas à implantação de políticas públicas, anunciando-as com grande alarde, de outro lado, o governo simplesmente não gasta tal orçamento, executando parcelas mínimas das atividades previstas.
Diante de uma conjuntura tão complexa, aceitamos o desafio de oferecer ao público mais amplo, por meio deste número de Tempo e Presença Digital, uma série de artigos produzidos por especialistas, sobre os diversos temas que compõe tal conjuntura. Assim, damos continuidade ao nosso compromisso de monitoramento do tema, assim como de multiplicação dos espaços de reflexão e de colaboração entre acadêmicos, assessores e militantes.
José Maurício Arruti, doutor em antropologia, assessor do programa Egbé Territórios Negros de KOINONIA
Nenhum comentário:
Postar um comentário